Desigualdade no topo do serviço público persiste, apesar de avanço de mulheres e negros

Apesar de um aumento na presença de mulheres e pessoas negras em posições de alta gestão no serviço público brasileiro, a desigualdade de representação no topo da carreira administrativa persiste. Dados recentes indicam que, entre 1999 e 2025, homens ocuparam 75% dos cargos de direção, enquanto pessoas brancas representaram 78%. No mesmo período, indivíduos pretos e pardos corresponderam a aproximadamente 3% e 14%, respectivamente, evidenciando um cenário de sub-representação.

Essas constatações integram três estudos abrangentes que compõem a pesquisa "Lideranças Públicas no Brasil: Mobilidade, Trajetórias e Perfil dos Cargos de Direção, Chefia e Assessoramento". O trabalho foi conduzido pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), em colaboração com a entidade civil Movimento Pessoas à Frente e a Fundação Lemann.

Ao apresentar os resultados nesta terça-feira (16), os pesquisadores ressaltaram que, embora mulheres e negros estejam gradualmente conquistando mais espaço, sua representação no alto escalão do serviço público ainda não reflete a diversidade da sociedade brasileira. Observou-se uma intensificação nos avanços, especialmente para as mulheres, que hoje ocupam quase 40% dos cargos de direção, um movimento que se fortaleceu a partir de 2022.

A diversidade é mais notável em ministérios como o da Igualdade Racial e o das Mulheres. Os estudos apontam que a nomeação de profissionais externos ao serviço público tem sido um vetor importante para aumentar a diversidade, com mulheres e negros sendo mais frequentes entre os contratados externamente. Esse tipo de contratação, majoritária até por volta de 2004, viu sua participação diminuir devido a leis que passaram a exigir percentuais mínimos de servidores de carreira em posições de chefia.

Curiosamente, o impacto positivo do recrutamento externo na diversificação da burocracia estatal contraria a crença popular de que a indicação política seria suficiente para ascender ao topo do setor público.

Um dos estudos, "As Várias Faces da Burocracia Dirigente: Perfil da Alta Liderança na Administração Federal Brasileira", analisou o período de 1999 a 2025 e constatou que a maioria dos cargos de alto escalão no setor público federal foi ocupada por servidores concursados. Estes representaram 63% dos postos em cargos de Direção e Assessoramento Especial (DAS) nível 5 ou de Natureza Especial. Desses, 75% possuíam experiência prévia no setor público, 86% tinham ensino superior completo (com apenas 10% de pós-graduação) e 16% tinham filiação partidária.

O estudo "Perda ou Circulação de Lideranças? Trajetórias dos Dirigentes Públicos Brasileiros na RAIS, 2009-2023" detalha a duração das posições. Cerca de 57% dos cargos duram até dois anos, e 37% terminam no primeiro ano. No entanto, a carreira de liderança se estende: 79% dos que assumem posições de direção continuam em cargos similares em outros órgãos após dois anos, 55% após quatro anos, e aproximadamente 20% após uma década. Ademais, 80% dos servidores que deixam um cargo de direção permanecem no setor público no ano seguinte.

Um fenômeno intrigante identificado é o "efeito bumerangue", onde 44% dos dirigentes federais que deixam um órgão público retornam a ele posteriormente.

Os pesquisadores observam que "esses índices demonstram que uma parte considerável do que é entendido como rotatividade corresponde, na verdade, à circulação dessas lideranças dentro do próprio Estado, com ganho de experiência acumulada". Isso sugere a existência de uma elite burocrática com capacidade de acumular memória institucional e profissionalizar a gestão. A experiência prévia em cargos comissionados é significativa, com uma média de oito anos e quatro meses para ocupantes de DAS-5 e nove anos e meio para DAS-6, indicando que a ascensão ao topo é, na maioria das vezes, um processo gradual.

Felix Lopez, técnico de planejamento e pesquisa do Ipea e coordenador-geral do projeto, autor do terceiro estudo "Mobilidade Vertical e Trajetória dos Dirigentes na Burocracia do Executivo Federal", ressaltou a relevância dos achados.

"Toda discussão sobre capacidade estatal passa, em algum momento, por sabermos quem governa a máquina pública e qual a lógica de seleção das pessoas que ocupam posições dirigentes", declarou Lopez. Ele considera que os resultados dos três estudos revelam uma realidade mais complexa e interessante do que o senso comum sugere.

Lopez acrescentou que "no ponto mais alto da burocracia [federal] há um ponto de convergência entre as demandas da autoridade política e o funcionamento cotidiano do Estado". Ele explicou que os debates sobre cargos públicos tendem a oscilar entre duas visões extremas: a de cargos como moeda de troca política, preenchidos por aliados sem experiência, e a de uma burocracia meritocrática e técnica, independente de pressões políticas. No entanto, a realidade é muito mais matizada.

As versões finais dos estudos serão publicadas em breve em uma edição temática do Boletim de Análise Político-Institucional (Bapi), focada em Dirigentes Públicos e Liderança Democrática no Brasil, que estará disponível no site do Ipea.

Luseni Aquino, diretora de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia (Diest) do Ipea, explicou que as análises se inserem em um amplo debate sobre lideranças e capacidades estatais no Brasil.

"Pessoas e lideranças são fundamentais na administração pública. Não só pelo seu papel na sustentação da máquina pública e dos processos de políticas públicas, mas também pelo seu potencial como atores de inovação e transformação do Estado. Acho que esta é uma chave cada vez mais relevante ao pensarmos gestão pública", enfatizou Luseni.